Die Überarbeitung der EU-Fusionsleitlinien

Warum die EU-Fusionsleitlinien neu geschrieben werden

Die EU-Fusionsleitlinien erläutern, wie die Europäische Kommission prüft, ob ein Zusammenschluss wirksamen Wettbewerb im Sinne der EU-Fusionskontrollverordnung erheblich behindern würde. Zwei Jahrzehnte lang stützte sich die Kommission auf die Leitlinien zur Bewertung horizontaler Zusammenschlüsse von 2004 und die Leitlinien zur Bewertung nichthorizontaler Zusammenschlüsse von 2008. Die Märkte haben sich seither erheblich verändert: Digitale Plattformen, datengetriebene Geschäftsmodelle, globaler Wettbewerb durch staatlich unterstützte Unternehmen, Störungen der Lieferketten und der ökologische Wandel werfen Fragen auf, die die alten Texte nicht im Einzelnen behandelten. Eine Überarbeitung war daher seit Längerem erwartet worden.

Die Kommission hat daher 2025 eine Überprüfung der EU-Fusionsleitlinien eingeleitet. Nach ihrer Überprüfungsseite lief vom 8. Mai bis 3. September 2025 eine allgemeine Konsultation, gefolgt von sieben Themenpapieren, Workshops mit Interessenträgern und einer Konferenz im März 2026. Am 30. April 2026 veröffentlichte die Kommission den Entwurf der Leitlinien zur öffentlichen Konsultation mit einer Frist bis zum 26. Juni 2026. Die Kommission hat erklärt, die Überprüfung im vierten Quartal 2026 abschließen zu wollen. In ihrer Pressemitteilung bezeichnete sie den Entwurf als die bedeutendste Reform der EU-Fusionskontrolle seit zwei Jahrzehnten.

Von horizontalen und nichthorizontalen Leitlinien zu einem einheitlichen Rahmen

Die sichtbarste Änderung ist struktureller Natur. Der Entwurf der EU-Fusionsleitlinien würde beide bestehenden Leitlinien ersetzen. Statt getrennter Regeln für horizontale und nichthorizontale Zusammenschlüsse enthält der Entwurf einheitliche allgemeine Grundsätze für alle Arten von Zusammenschlüssen und einen Werkzeugkasten, der nach den Arten der Zusammenschlusswirkungen gegliedert ist, und nicht nach dem, was die Zusammenfassung der technischen Neuerungen der Kommission als starre Kategorisierung von Zusammenschlüssen bezeichnet. Die Marktverschließung etwa wird in einem einheitlichen Rahmen behandelt, der Input-, Kunden- und konglomerate Abschottung umfasst.

Der Entwurf präzisiert zudem Beweislast und Beweismaß im Einklang mit der Rechtsprechung der Unionsgerichte und ergänzt einen Abschnitt über Beweismittel. Für die Zusammenschlussbeteiligten bedeutet dies, dass interne Dokumente, Daten und ökonomische Nachweise weiterhin eine zentrale Rolle spielen und dass sowohl von der Kommission als auch von den Beteiligten erwartet wird, ihre Positionen zu untermauern. Ein ausführlicherer Abschnitt zur kontrafaktischen Analyse, einschließlich eines Rahmens für stärker zukunftsgerichtete Bewertungen in hinreichend begründeten Fällen, behandelt die Frage, was ohne den Zusammenschluss geschehen wäre. Gerade in dynamischen Märkten kann diese Frage für das Ergebnis der Prüfung entscheidend sein.

Größe, Wettbewerbsfähigkeit und Resilienz

Die Überprüfung wurde von der politischen Debatte über die europäische Wettbewerbsfähigkeit und die Fähigkeit europäischer Unternehmen, global zu konkurrieren, beeinflusst. Der Entwurf der EU-Fusionsleitlinien enthält positive Hinweise zu wettbewerbsfördernder Skalierung, die dem Binnenmarkt und der globalen Wettbewerbsfähigkeit zugutekommt. Er erkennt zudem ausdrücklich Nichtpreisparameter des Wettbewerbs an: Innovation, Nachhaltigkeit, Resilienz, Datenschutz und Vielfalt. In der Praxis gibt dies den Zusammenschlussbeteiligten mehr Spielraum für das Argument, dass eine Transaktion ihnen Investitionen, Innovationen oder widerstandsfähigere Lieferketten ermöglicht.

Die Leitlinien schaffen jedoch keine allgemeine Rechtfertigung für die Bildung „europäischer Champions“. Der Prüfungsmaßstab der Fusionskontrollverordnung bleibt, ob ein Zusammenschluss wirksamen Wettbewerb erheblich behindern würde. Größenargumente werden nur dann überzeugen, wenn sie durch Nachweise gestützt werden, die zeigen, wie der Zusammenschluss Vorteile für die Kunden hervorbringt und warum diese Vorteile nicht auf anderem Weg erreichbar wären. Die Beteiligten sollten erwarten, dass die Kommission solche Vorbringen ebenso kritisch prüft wie jedes andere Effizienzargument. Allgemeine Hinweise auf die internationale Konkurrenz werden dafür nicht genügen; gefragt sind konkrete, belegbare Darlegungen.

Nachhaltigkeit und saubere Technologien

Nachhaltigkeit war Gegenstand eines der sieben Themenpapiere, und der Entwurf behandelt sie sowohl als Wettbewerbsparameter als auch als mögliche Quelle von Effizienzen. Ein Zusammenschluss, der den Wettbewerb um die Nachhaltigkeit von Produkten verringert, etwa indem er einen Wettbewerber beseitigt, der eine sauberere Technologie entwickelt, kann den Kunden schaden, auch wenn die Preise nicht steigen. Umgekehrt kann ein Zusammenschluss, der Investitionen in saubere Technologien ermöglicht, Vorteile hervorbringen, die die Kommission berücksichtigen kann. Für Unternehmen in energieintensiven Branchen kann dies ein relevanter Teil der Argumentation zum Zusammenschluss werden, sofern es durch konkrete Investitionspläne und nicht nur durch allgemeine Aussagen belegt ist.

Innovation, dynamischer Wettbewerb und Innovation Shield

Innovation ist ein zentrales Thema des Entwurfs. Nach Angaben der Kommission bietet der Entwurf den ersten umfassenden Rahmen für eine zukunftsgerichtete, dynamische Bewertung der Auswirkungen von Zusammenschlüssen auf Innovation und Investitionen. Er enthält detaillierte Instrumente zur Beurteilung des Verlusts von Investitions- und Expansionswettbewerb, des Verlusts von Innovationswettbewerb und eines weiter verstandenen Verlusts potenziellen Wettbewerbs. Ein Abschnitt zum dynamischen Wettbewerbspotenzial betrifft Märkte, in denen strukturelle Indikatoren wie Marktanteile nicht verfügbar oder ungeeignet sind, etwa weil Innovationen noch nicht kommerzialisiert wurden.

Zugleich enthält der Entwurf ein „Innovation Shield“: Kriterien, mit denen Zusammenschlüsse mit kleinen Innovatoren oder Forschungs- und Entwicklungsprojekten identifiziert werden, die voraussichtlich unproblematisch sind. Damit sollen Investoren und Start-ups beruhigt werden, dass Exits durch Übernahme möglich bleiben. Für Wagniskapitalgeber ist dies ein wichtiges Signal, weil der Verkauf an einen strategischen Erwerber ein gängiger Weg zum Exit ist. Für Erwerber innovativer Unternehmen bedeutet die Kombination aus einem weiter entwickelten Instrumentarium für dynamische Schadenstheorien und diesem Schutzbereich, dass eine frühe Analyse von Pipelines und Forschungsüberschneidungen wichtiger wird. Das Zusammenspiel mit der Zuständigkeit für kleinere Transaktionen behandelt unser Beitrag zu Transaktionen unterhalb der Schwellenwerte nach Illumina.

Folgen für Technologie- und Life-Sciences-Transaktionen

Der Innovationsrahmen ist besonders für Transaktionen in den Bereichen Pharma, Biotechnologie, Medizintechnik und Software relevant. In diesen Sektoren prüft die Kommission seit Langem Überschneidungen in Forschungspipelines, doch der Entwurf legt die Analyse systematischer dar. Erwerber sollten mit Fragen rechnen, wie sich der Zusammenschluss auf die Anreize der Beteiligten auswirkt, parallele Forschungsprojekte fortzuführen, ob der Erwerber ein konkurrierendes Projekt nach der Transaktion einstellen könnte und ob das Zielunternehmen ohne den Zusammenschluss zu einem bedeutenden Wettbewerber geworden wäre. Interne Dokumente, in denen eine Bereinigung der Pipeline oder die „Beseitigung“ eines künftigen Wettbewerbers erörtert wird, werden genau geprüft werden.

Effizienzen und Vorteilstheorien

Effizienzen waren in der EU-Fusionskontrolle bislang selten ausschlaggebend. Der Entwurf der EU-Fusionsleitlinien will dies ändern, indem er neben Schadenstheorien förmlich auch Vorteilstheorien formuliert. Effizienzen können nun ausdrücklich Vorteile für Innovation, Investitionen, Resilienz und Nachhaltigkeit umfassen. Eine neue Kategorie dynamischer Effizienzen erfasst Zusammenschlüsse, die Unternehmen die Fähigkeit oder stärkere Anreize verschaffen, zu investieren oder zu innovieren, auch wenn die Vorteile erst über einen längeren Zeitraum eintreten. Auch direkte Effizienzen, einschließlich Größen- und Verbundvorteilen, werden ausführlicher beschrieben.

Der Entwurf behandelt außerdem, wie Schäden und Vorteile gegeneinander abzuwägen sind, einschließlich marktfremder und kollektiver Vorteile und solcher Vorteile, die später als der Schaden eintreten. Dies ist ein bedeutender konzeptioneller Schritt. Ob er zu anderen Ergebnissen führt, hängt davon ab, wie die Kommission das Beweismaß anwendet, und die Beteiligten werden belastbare, überprüfbare Nachweise benötigen, die idealerweise früh im Transaktionsprozess vorbereitet werden, um sich darauf stützen zu können. Wer Effizienzen erst spät im Verfahren vorbringt, wird es schwer haben, die Kommission von ihrer Belastbarkeit zu überzeugen.

Marktmacht, Verfestigung und Arbeitsmärkte

Marktmacht bleibt der zentrale Maßstab für die Beurteilung von Schäden. Der Entwurf nennt Kriterien wie Marktanteile, Konzentrationsgrad, Gewinnmargen und Preissensibilität sowie Faktoren, die Marktmacht ausgleichen können, etwa ausgleichende Nachfragemacht sowie Markteintritt oder Expansion, wobei längere Zeiträume zulässig sind, wenn der Sektor dies rechtfertigt. Strukturelle Indikatoren sollen in einer Gesamtbetrachtung mit anderen Nachweisen verbunden und nicht mechanisch angewendet werden.

Neue Abschnitte behandeln die Verfestigung einer beherrschenden Stellung und Nachfragemacht, einschließlich Monopsonmacht. Die Kommission erklärt, dass Schadenstheorien zur Nachfragemacht unter bestimmten Umständen auch auf Arbeitsmärkte anwendbar sein können, was für Transaktionen relevant sein kann, bei denen sich große Arbeitgeber spezialisierter Fachkräfte zusammenschließen. Der Entwurf weist zudem darauf hin, dass künstliche Intelligenz und algorithmische Preisgestaltung die Markttransparenz erhöhen können, was für die Beurteilung koordinierter Wirkungen selbst in komplexen Märkten von Bedeutung ist.

Digitale Märkte

Die Digitalisierung war ein weiteres Themenpapier der Überprüfung. Zwar sieht die Zusammenfassung der technischen Neuerungen kein eigenes Kapitel für digitale Märkte vor, doch mehrere Elemente des Entwurfs sind für sie relevant: die Beurteilung des dynamischen Wettbewerbspotenzials, wo Marktanteile ungeeignet sind, marktfremde Wettbewerbskräfte, die Verfestigung beherrschender Stellungen und Nichtpreisparameter wie der Datenschutz. Erwerbe durch große Digitalunternehmen unterliegen zudem der Informationspflicht nach Artikel 14 des Digital Markets Act, die unser Beitrag zum Digital Markets Act erläutert.

Was die EU-Fusionsleitlinien für deutsche Transaktionen bedeuten

Die EU-Fusionsleitlinien gelten unmittelbar nur für die Prüfung von Zusammenschlüssen mit unionsweiter Bedeutung durch die Kommission. Transaktionen unterhalb der EU-Schwellen werden von nationalen Behörden geprüft, in Deutschland vom Bundeskartellamt nach § 36 GWB. Auch der deutsche materielle Maßstab fragt, ob ein Zusammenschluss wirksamen Wettbewerb erheblich behindern würde, insbesondere durch die Begründung oder Verstärkung einer marktbeherrschenden Stellung (§ 36 Abs. 1 GWB). Das Bundeskartellamt ist an die Leitlinien der Kommission nicht gebunden, doch europäische Leitlinien haben die deutsche Praxis und die Argumentation der Beteiligten traditionell beeinflusst. Die Beteiligten können die Gedanken des Entwurfs daher auch in deutschen Verfahren in ihre Argumentation einbeziehen, sollten aber stets den deutschen Maßstab und die Praxis des Bundeskartellamts im Blick behalten.

Für Unternehmen, die Erwerbe planen, sind die praktischen Folgen bereits jetzt relevant. Deal-Teams sollten Innovationsüberschneidungen und Pipelines erfassen, Nachweise zu Effizienzen und Resilienz frühzeitig vorbereiten und interne Dokumente mit Blick auf die neuen Schadenstheorien prüfen. Kommt eine Verweisung zwischen der Kommission und nationalen Behörden in Betracht, sollten die Beteiligten bedenken, wie sich die Analyse unterscheiden würde. Unser Beitrag zur Fusionskontrollanmeldung beim Bundeskartellamt erläutert das deutsche Verfahren, und unser Beitrag zu Gun-Jumping-Risiken behandelt den Zeitraum zwischen Signing und Closing.

Praktische Schritte für Deal-Teams

Unternehmen mit geplanten Erwerben können bereits jetzt mehrere Schritte unternehmen. Erstens sollten sie die strategische Begründung der Transaktion und deren interne Darstellung überprüfen, weil die neuen Schadens- und Vorteilstheorien die Erzählung der Transaktion wichtiger machen. Zweitens sollten sie frühzeitig Nachweise zu Innovationsplänen, Investitionszusagen und Resilienzvorteilen sammeln, mit überprüfbaren Zahlen. Drittens sollten sie prüfen, ob das Zielunternehmen ein tatsächlicher oder potenzieller Wettbewerber in Märkten ist, in denen strukturelle Indikatoren nur begrenzt aussagekräftig sind. Viertens sollten sie Auswirkungen auf Arbeitsmärkte beurteilen, wenn die Beteiligten um spezialisierte Fachkräfte konkurrieren. Schließlich sollten sie im Transaktionszeitplan ausreichend Zeit für Vorabkontakte einplanen, die unter dem neuen Rahmen voraussichtlich inhaltlich gehaltvoller werden.

So unterstützt TRW & Co bei den EU-Fusionsleitlinien

Wir beraten Unternehmen und Investoren zur materiellen Beurteilung von Zusammenschlüssen nach den EU-Fusionsleitlinien und nach deutschem Recht: Wir identifizieren Schadenstheorien frühzeitig, bereiten Nachweise zu Effizienzen, Innovation und Resilienz vor, steuern den Umgang mit internen Dokumenten und koordinieren europäische und deutsche Anmeldungen. Unsere Teams für Fusionskontrolle und M&A arbeiten bei Transaktionen zusammen. Wenn Sie eine Transaktion besprechen möchten, kontaktieren Sie uns. Dieser Beitrag dient der allgemeinen Information und ist keine Rechtsberatung.