Öffentliches Auftragswesen (GWB-Vergaberecht)

Vergaberecht in Deutschland im Überblick

Das Vergaberecht in Deutschland regelt einen großen und streng regulierten Markt. Bund, Länder und Kommunen, öffentliche Unternehmen und Sektorenauftraggeber beschaffen jedes Jahr Bau-, Liefer- und Dienstleistungen im Wert von vielen Milliarden Euro, und die Sondervermögen für Infrastruktur und Verteidigung haben die Volumina weiter erhöht. Aufträge oberhalb der EU-Schwellenwerte werden nach Teil 4 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), §§ 97 bis 186, und den zugehörigen Verordnungen vergeben. Aufträge unterhalb der Schwellenwerte folgen dem Haushaltsrecht und nationalen Vergabevorschriften.

Bieter, die in einem Verfahren oberhalb der Schwellenwerte einen Verstoß gegen die Vorschriften geltend machen, können einen Nachprüfungsantrag bei den Vergabekammern stellen, mit der Möglichkeit der sofortigen Beschwerde zum Oberlandesgericht. Dieser Rechtsschutz ist ein wesentliches Merkmal des deutschen Systems und prägt das Verhalten von Auftraggebern und Bietern gleichermaßen.

Im Jahr 2026 hat sich der Rahmen geändert. Das Gesetz zur Beschleunigung der Vergabe öffentlicher Aufträge (Vergabebeschleunigungsgesetz) wurde nach Angaben der Bundesregierung am 18. Mai 2026 verkündet und ist am 1. Juli 2026 in Kraft getreten.

Die Reform soll Vergaben einfacher, schneller und digitaler machen, hebt die Wertgrenze für Direktaufträge von Bundesbehörden an, erlaubt bei bestimmten Infrastrukturprojekten die Zusammenfassung von Losen und ändert die Wirkung von Rechtsmitteln im Nachprüfungsverfahren. Für die Beschaffung im Verteidigungsbereich gilt ein eigenes Beschleunigungsgesetz. Diese Seite erläutert den Rechtsrahmen, die Verfahren, die Angebotsstrategie, das Nachprüfungsverfahren und die Reformen, für Bieter und öffentliche Auftraggeber gleichermaßen. Zum weiteren Zusammenhang siehe unseren Überblick zum Immobilien- und öffentlichen Recht.

Rechtsrahmen des Vergaberechts und EU-Schwellenwerte

Oberhalb der EU-Schwellenwerte legt das GWB die Grundsätze des Wettbewerbs, der Transparenz, der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßigkeit fest (§ 97 GWB) sowie die Kernregeln zu Verfahren, Ausschluss, Zuschlagskriterien und Nachprüfung. Detailregeln finden sich in Verordnungen: der Vergabeverordnung (VgV) für allgemeine öffentliche Aufträge, der Sektorenverordnung (SektVO) für Auftraggeber in den Bereichen Energie, Wasser und Verkehr, der Konzessionsvergabeverordnung (KonzVgV) und der Vergabeverordnung Verteidigung und Sicherheit (VSVgV). Für Bauleistungen gilt zusätzlich Abschnitt 2 der VOB/A. Die Schwellenwerte werden alle zwei Jahre durch delegierte Verordnungen der EU festgelegt.

Sektorenauftraggeber in den Bereichen Energie, Wasser und Verkehr, einschließlich privater Unternehmen mit besonderen oder ausschließlichen Rechten, wenden die flexiblere Sektorenverordnung an, die eine freie Wahl zwischen offenem Verfahren, nicht offenem Verfahren und Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb erlaubt. Konzessionen, bei denen der Betreiber das Betriebsrisiko trägt, folgen der Konzessionsvergabeverordnung mit eigenem Schwellenwert und weitgehender Verfahrensfreiheit. Die Bestimmung des anwendbaren Regimes ist der erste Schritt jeder Vergabe und kann selbst Gegenstand eines Streits sein. Fehler auf dieser Ebene wirken sich auf das gesamte weitere Verfahren aus und lassen sich später kaum noch korrigieren.

Unterhalb der Schwellenwerte gilt das Haushaltsrecht des Bundes und der Länder. Für Liefer- und Dienstleistungen wenden die meisten Auftraggeber die Unterschwellenvergabeordnung (UVgO) an, für Bauleistungen Abschnitt 1 der VOB/A, wobei die Landesvergabegesetze zusätzliche Anforderungen wie die Tariftreue vorsehen.

Der Rechtsschutz unterhalb der Schwellenwerte ist begrenzt: In den meisten Ländern gibt es keine Nachprüfung durch die Vergabekammern, und Bieter sind auf die Zivilgerichte oder landesspezifische Beanstandungsverfahren angewiesen. Seit dem 1. Mai 2026 gilt das Bundestariftreuegesetz für Bau- und Dienstleistungsaufträge sowie Konzessionen des Bundes mit einem geschätzten Wert von mindestens 50.000 Euro und verpflichtet Auftragnehmer, ihren Beschäftigten bestimmte tarifvertragliche Arbeitsbedingungen zu gewähren.

Verfahren, Ausschluss und Zuschlagskriterien

Öffentliche Auftraggeber können zwischen dem offenen Verfahren und dem nicht offenen Verfahren wählen; das Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb, der wettbewerbliche Dialog und die Innovationspartnerschaft stehen zur Verfügung, wenn ihre Voraussetzungen erfüllt sind (§ 119 GWB). Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb sind die Ausnahme und müssen begründet werden, etwa mit äußerster Dringlichkeit aufgrund unvorhersehbarer Ereignisse oder damit, dass aus technischen Gründen nur ein Unternehmen den Auftrag ausführen kann. Auftraggeber, die sich ohne belastbare Dokumentation auf diese Ausnahmen stützen, riskieren die Feststellung der Unwirksamkeit des Vertrags.

Der Zuschlag wird auf das wirtschaftlichste Angebot erteilt, das sich nach dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis bestimmt und neben dem Preis oder den Kosten auch qualitative, umweltbezogene und soziale Aspekte berücksichtigen kann (§ 127 GWB). Die Zuschlagskriterien und ihre Gewichtung müssen in der Bekanntmachung oder den Vergabeunterlagen angegeben werden, damit Bieter ihre Angebote danach ausrichten können.

Bieter müssen geeignet sein und dürfen keinen Ausschlussgründen unterliegen. Zwingende Ausschlussgründe greifen etwa nach Verurteilungen wegen bestimmter Straftaten wie Bestechung, Betrug oder Geldwäsche, die dem Unternehmen zuzurechnen sind (§ 123 GWB); zu den fakultativen Ausschlussgründen gehören schwere Verfehlungen, erhebliche Mängel bei der Ausführung früherer Aufträge und wettbewerbsverzerrende Absprachen (§ 124 GWB).

Unternehmen können einen Ausschluss durch den Nachweis einer Selbstreinigung vermeiden, einschließlich Schadensausgleich, Zusammenarbeit mit den Ermittlungsbehörden und organisatorischer Maßnahmen (§ 125 GWB). Ohne Selbstreinigung dauert der Ausschluss bei zwingenden Gründen höchstens fünf Jahre und bei fakultativen Gründen höchstens drei Jahre (§ 126 GWB). Vor der Vergabe größerer Aufträge fragen Auftraggeber das Wettbewerbsregister des Bundes ab. Siehe unseren Beitrag zum Wettbewerbsregister und zur Selbstreinigung.

Inhouse-Vergaben und öffentlich-öffentliche Zusammenarbeit

Aufträge an eine vom öffentlichen Auftraggeber kontrollierte Einrichtung, die mehr als 80 % ihrer Tätigkeiten für diesen Auftraggeber ausführt und an der keine direkte private Kapitalbeteiligung besteht, unterliegen nicht dem Vergaberecht (§ 108 Abs. 1 GWB). Auch die Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Auftraggebern kann ausgenommen sein. Diese Ausnahmen sind für kommunale Unternehmen und Versorger wichtig, müssen aber sorgfältig dokumentiert werden. Siehe unseren Beitrag zu Inhouse-Vergaben und kommunalen Unternehmen.

Elektronische Verfahren und Dokumentation

Oberhalb der Schwellenwerte werden Vergabeverfahren in Deutschland elektronisch über E-Vergabe-Plattformen durchgeführt, und Angebote müssen grundsätzlich elektronisch in der vorgeschriebenen Form eingereicht werden. Technische Probleme auf Seiten des Bieters entschuldigen eine verspätete Einreichung nicht, sodass Bieter deutlich vor Fristablauf hochladen sollten. Öffentliche Auftraggeber müssen jede Stufe des Verfahrens in einem Vergabevermerk dokumentieren, der im Nachprüfungsverfahren ein wichtiges Beweismittel ist: Bieter können dort Akteneinsicht beantragen, vorbehaltlich des Schutzes der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse anderer Bieter.

Nachhaltigkeit und soziale Kriterien

Auftraggeber setzen bei öffentlichen Aufträgen zunehmend umweltbezogene und soziale Kriterien ein, sowohl als technische Spezifikationen als auch als Zuschlagskriterien, und einige Vorschriften des Bundes und der Länder schreiben sie vor. Beispiele sind Anforderungen an die Energieeffizienz, Lebenszykluskosten, der Einsatz recycelter Materialien und die Einhaltung von Tariftreueregeln. Bieter sollten prüfen, ob solche Kriterien klar, mit dem Auftragsgegenstand verbunden und verhältnismäßig sind; Kriterien, die diesen Anforderungen nicht genügen, können wie andere Vergabebedingungen angegriffen werden.

Angebotsstrategie im Vergaberecht

Die erfolgreiche Teilnahme an öffentlichen Vergaben erfordert Disziplin. Vergabeunterlagen sind in Deutschland detailliert, Fristen sind streng, und formale Fehler wie fehlende Erklärungen oder Änderungen an den Vergabeunterlagen können zum Ausschluss führen. Bieter sollten:

• die Vergabeunterlagen unmittelbar nach Veröffentlichung prüfen und Bieterfragen innerhalb der gesetzten Fristen stellen;
• erkennbare Verstöße frühzeitig identifizieren und rügen, weil Rügen binnen zehn Kalendertagen nach Erkennen des Verstoßes erhoben werden müssen und Verstöße, die aus der Bekanntmachung oder den Unterlagen erkennbar sind, bis zum Ablauf der Angebotsfrist (§ 160 Abs. 3 GWB);
• die Bewertungsmatrix prüfen und das Angebot an den Zuschlagskriterien ausrichten, einschließlich etwaiger Konzept- oder Präsentationselemente;
• Nachunternehmereinsatz, Bietergemeinschaftsverträge und die Eignungsleihe im Einklang mit den Vergabebedingungen planen und Verpflichtungserklärungen frühzeitig einholen;
• Unterlagen zur Selbstreinigung bereithalten, wenn Ausschlussgründe in Betracht kommen, und den Eintrag des Unternehmens im Wettbewerbsregister prüfen;
• prüfen, ob die Verordnung über drittstaatliche Subventionen in größeren Verfahren eine Anmeldung oder Erklärung erfordert.

Bietergemeinschaften und Nachunternehmer

Kleine und mittlere Unternehmen bieten häufig als Bietergemeinschaften an oder stützen sich auf die Kapazitäten von Nachunternehmern, um die Eignungsanforderungen zu erfüllen. Bietergemeinschaften müssen vor Ablauf der Angebotsfrist gebildet werden und können ihre Zusammensetzung danach grundsätzlich nicht ohne Zustimmung des Auftraggebers ändern. Da Bietergemeinschaften von Wettbewerbern kartellrechtliche Fragen aufwerfen können, sollten Unternehmen dokumentieren, warum die gemeinsame Angebotsabgabe wirtschaftlich gerechtfertigt ist, etwa weil keines der Mitglieder den Auftrag allein ausführen könnte. Stützt sich ein Bieter auf die Kapazitäten eines anderen Unternehmens, muss er nachweisen, dass diese tatsächlich zur Verfügung stehen, in der Regel durch eine Verpflichtungserklärung. Diese Erklärungen sollten frühzeitig abgestimmt werden, damit sie bei Angebotsabgabe vollständig vorliegen.

Nachprüfungsverfahren vor den Vergabekammern

Vor Vertragsschluss muss der öffentliche Auftraggeber die nicht berücksichtigten Bieter in Textform über den Namen des erfolgreichen Bieters, die Gründe der Nichtberücksichtigung und den frühesten Zeitpunkt des Vertragsschlusses informieren. Der Vertrag darf erst 15 Kalendertage nach Absendung der Information geschlossen werden, bei elektronischer Übermittlung oder per Fax zehn Kalendertage (§ 134 GWB). Ein unter Verstoß gegen diese Pflicht oder ohne erforderliche EU-weite Bekanntmachung direkt vergebener Vertrag ist unwirksam, wenn dies im Nachprüfungsverfahren festgestellt wird, das binnen 30 Kalendertagen nach Information der Bieter über den Vertragsschluss und spätestens sechs Monate nach Vertragsschluss eingeleitet wird (§ 135 GWB).

Die Vergabekammer muss binnen fünf Wochen nach Eingang des Antrags entscheiden; die Frist kann in Ausnahmefällen verlängert werden (§ 167 GWB). Gegen die Entscheidung ist binnen zwei Wochen nach Zustellung die sofortige Beschwerde zum Oberlandesgericht zulässig (§ 172 GWB). Seit der Reform 2026 hat die sofortige Beschwerde keine aufschiebende Wirkung mehr, wenn die Vergabekammer den Nachprüfungsantrag abgelehnt hat (§ 173 Abs. 1 GWB), sodass der Auftraggeber das Verfahren fortsetzen kann, sofern das Gericht nichts anderes anordnet. Unser Beitrag zum vergaberechtlichen Nachprüfungsverfahren erläutert den Ablauf im Einzelnen.

Schadensersatzansprüche kommen in Betracht, wenn ein Bieter nachweisen kann, dass er ohne den Verstoß den Zuschlag erhalten hätte, oder in manchen Fällen für die Kosten der Angebotserstellung. Das Nachprüfungsverfahren ist jedoch der wirksamere Rechtsbehelf, weil es den Zuschlag vor Vertragsschluss verhindern kann und dem Bieter so die Chance auf den Auftrag selbst erhält. Für öffentliche Auftraggeber sind sorgfältige Dokumentation, klare Zuschlagskriterien und zeitnahe Reaktionen auf Rügen der beste Weg, Verzögerungen zu vermeiden: Viele Nachprüfungsanträge haben nicht deshalb Erfolg, weil die Entscheidung des Auftraggebers falsch war, sondern weil ihre Gründe nicht dokumentiert waren.

Die Reform des Vergaberechts 2026

Das Gesetz zur Beschleunigung der Vergabe öffentlicher Aufträge ist die bedeutendste Änderung des deutschen Vergaberechts seit Jahren. Nach Angaben der Bundesregierung hebt es die Wertgrenze für Direktaufträge des Bundes auf 50.000 Euro an, sodass unterhalb dieses Wertes kein wettbewerbliches Verfahren erforderlich ist.

Das Gesetz hält am Grundsatz fest, dass Aufträge zur Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen in Lose aufzuteilen sind, erlaubt aber aus zeitlichen Gründen die Zusammenfassung von Losen bei Infrastrukturprojekten im Wert von mindestens dem Doppelten des maßgeblichen EU-Schwellenwerts, die aus dem Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität finanziert werden oder Verkehrsinfrastruktur des Bundes wie Schienenwege, Bundesfernstraßen, Wasserstraßen und Flughäfen betreffen (§ 97a Abs. 3, 4 GWB). In diesen Fällen können Auftragnehmer verpflichtet werden, bei der Vergabe von Unteraufträgen die Interessen mittelständischer Unternehmen zu berücksichtigen (§ 97a Abs. 5 GWB). Ob die Voraussetzungen für eine Zusammenfassung vorliegen, sollten Bieter in jedem Einzelfall prüfen.

Die Reform ändert zudem das Nachprüfungsverfahren, wie oben beschrieben, und fördert digitale Verfahren. Für die Beschaffung im Verteidigungsbereich gilt eine eigene Beschleunigungsgesetzgebung für die Bundeswehr, die eine Beschränkung von Ausschreibungen erlaubt und den Rechtsschutz konzentriert. Öffentliche Auftraggeber und Bieter sollten Muster, interne Richtlinien und Angebotsprozesse an die neuen Regeln anpassen, und Bieter, die in mehreren Ländern tätig sind, sollten prüfen, wie die Landesvergabegesetze an die Bundesreform angeglichen werden. Siehe unsere Beiträge zur Vergabebeschleunigungsreform und zum Vergaberecht in Verteidigung und Sicherheit.

Vertragsausführung und Auftragsänderungen

Das Vergaberecht gilt auch nach dem Zuschlag fort. Wesentliche Änderungen eines öffentlichen Auftrags während der Vertragslaufzeit erfordern ein neues Vergabeverfahren (§ 132 GWB). Eine Änderung ist insbesondere wesentlich, wenn sie die Teilnahme anderer Bieter oder einen anderen Zuschlag ermöglicht hätte, das wirtschaftliche Gleichgewicht zugunsten des Auftragnehmers verschiebt, den Umfang erheblich ausweitet oder den Auftragnehmer ersetzt.

Das GWB erlaubt bestimmte Änderungen ohne neues Verfahren, etwa solche, die in klaren Überprüfungsklauseln vorgesehen sind, zusätzliche Leistungen innerhalb von Wertgrenzen und Änderungen aufgrund unvorhersehbarer Umstände. Öffentliche Auftraggeber und Auftragnehmer sollten Überprüfungs- und Preisanpassungsklauseln daher von Anfang an sorgfältig gestalten, insbesondere bei langfristigen Infrastruktur- und Dienstleistungsverträgen. Eine unzulässige Änderung kann ihrerseits im Nachprüfungsverfahren angegriffen werden und den geänderten Vertrag gefährden.

Beispiel: Ein hypothetisches deutsches Ingenieurunternehmen bietet für ein Brückenbauprojekt an einer Bundesautobahn mit einem Wert von rund 30 Millionen Euro. Es stellt fest, dass die Ausschreibung Planung und Bau in einem einzigen Los zusammenfasst und dass eine technische Spezifikation einen bestimmten Lieferanten zu bevorzugen scheint. Es prüft, ob die Zusammenfassung nach dem neuen § 97a Abs. 3 GWB für Verkehrsinfrastruktur zulässig ist, kommt zu dem Ergebnis, dass dies der Fall ist, rügt aber die Spezifikation binnen zehn Tagen. Der Auftraggeber ändert die Spezifikation, und das Unternehmen reicht ein vergabekonformes Angebot ein. Das Beispiel zeigt, wie eine frühzeitige und gezielte Rüge die eigene Wettbewerbsposition verbessern kann, ohne das Verfahren zu verzögern.

So unterstützt TRW & Co im Vergaberecht

Wir beraten Bieter und öffentliche Auftraggeber im Vergaberecht in Deutschland. Für Bieter prüfen wir Vergabeunterlagen, entwerfen Rügen und Bieterfragen, strukturieren Bietergemeinschaften und Nachunternehmereinsätze, erstellen Unterlagen zur Selbstreinigung und führen Nachprüfungsverfahren vor den Vergabekammern und Oberlandesgerichten. Für öffentliche Auftraggeber, öffentliche Unternehmen und Sektorenauftraggeber gestalten wir Verfahren, Leistungsbeschreibungen und Zuschlagskriterien, prüfen Inhouse- und Kooperationsausnahmen, entwerfen Verträge und verteidigen Zuschläge im Nachprüfungsverfahren. Außerdem beraten wir zu Auftragsänderungen, zur Prüfung drittstaatlicher Subventionen und zur Reform 2026 und schulen Vergabe- und Vertriebsteams. Um eine Ausschreibung zu besprechen, nehmen Sie bitte Kontakt mit uns auf. Diese Seite enthält allgemeine Informationen und keine Rechtsberatung.