Planungs-, Umwelt- und Verwaltungsrecht

Planungs- und Umweltrecht im Überblick

Das Planungs- und Umweltrecht bestimmt, ob und wie in Deutschland Flächen genutzt, Gebäude errichtet und Industrieanlagen betrieben werden dürfen. Das Baugesetzbuch (BauGB) regelt die Bauleitplanung und die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben, während die Bauordnungen der sechzehn Länder Baugenehmigungen und die Sicherheit baulicher Anlagen regeln. Das Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) erfasst Anlagen mit erheblichen Umweltauswirkungen, das Wasserhaushaltsgesetz (WHG) die Gewässerbenutzung, das Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG) Altlasten und das Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) Abfälle. Vorhaben mit erheblichen Umweltauswirkungen bedürfen einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG).

Das Verwaltungsrecht liefert den verfahrensrechtlichen Rahmen: wie Genehmigungen beantragt und erteilt werden, wie Dritte Einwendungen erheben können und wie Entscheidungen von den Verwaltungsgerichten überprüft werden. Für Unternehmen lauten die Kernfragen, welche Genehmigungen ein Vorhaben benötigt, wie lange ihre Erteilung dauert, wie belastbar sie gegenüber Klagen von Nachbarn und Umweltverbänden sind und welche Haftungsrisiken an einem Standort haften. Diese Seite erläutert die wichtigsten Instrumente des Planungs- und Umweltrechts, das Verwaltungsverfahren, die Enteignung und verfassungsrechtliche Rechtsbehelfe. Zum weiteren Zusammenhang siehe unseren Überblick zum Immobilien- und öffentlichen Recht.

Bauplanungsrecht nach dem BauGB

Gemeinden steuern die Bodennutzung über Bauleitpläne: den vorbereitenden Flächennutzungsplan für das gesamte Gemeindegebiet und verbindliche Bebauungspläne für einzelne Gebiete. Die Aufstellung oder Änderung eines Bebauungsplans liegt im planerischen Ermessen der Gemeinde, sodass Investoren auf eine frühe und konstruktive Abstimmung mit der Verwaltung und dem Gemeinderat angewiesen sind.

Ob ein Vorhaben bauplanungsrechtlich zulässig ist, hängt von seiner Lage ab. Im Geltungsbereich eines Bebauungsplans muss das Vorhaben dessen Festsetzungen entsprechen (§ 30 BauGB). Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ohne Bebauungsplan muss es sich in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen (§ 34 BauGB). Im Außenbereich sind Vorhaben grundsätzlich nur zulässig, wenn sie privilegiert sind, etwa landwirtschaftliche Nutzungen, Anlagen der öffentlichen Versorgung oder bestimmte Energieanlagen, und öffentliche Belange nicht entgegenstehen (§ 35 BauGB). Die Einordnung eines Grundstücks in eine dieser drei Kategorien ist deshalb der Ausgangspunkt jeder Projektprüfung.

Für Vorhaben nach §§ 34 und 35 BauGB ist das Einvernehmen der Gemeinde erforderlich, und die Baugenehmigung wird nach Landesrecht von den unteren Bauaufsichtsbehörden erteilt. Diese Aufgabenverteilung zwischen Gemeinde und Bauaufsicht sollte bei der Zeitplanung eines Vorhabens von Anfang an berücksichtigt werden.

Bei größeren Entwicklungen schließen Investoren häufig einen städtebaulichen Vertrag mit der Gemeinde, der sie verpflichten kann, Infrastrukturkosten zu tragen oder bezahlbaren Wohnraum zu schaffen, im Gegenzug für einen neuen Bebauungsplan. Eine jüngere Reform, der sogenannte Bau-Turbo, erlaubt bis Ende 2030 Abweichungen vom Baugesetzbuch für Wohnungsbauvorhaben mit Zustimmung der Gemeinde (§ 246e BauGB), und die Zustimmung der Gemeinde gilt als erteilt, wenn sie nicht binnen drei Monaten verweigert wird (§ 36a BauGB). Siehe unseren Beitrag zum Bau-Turbo.

Immissionsschutzrechtliche Genehmigungen im Planungs- und Umweltrecht

Anlagen, die aufgrund ihrer Beschaffenheit oder ihres Betriebs in besonderem Maße geeignet sind, schädliche Umwelteinwirkungen hervorzurufen oder in anderer Weise die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft zu gefährden oder erheblich zu belästigen, bedürfen einer Genehmigung nach § 4 BImSchG. Die betroffenen Anlagen sind in der Vierten Verordnung zur Durchführung des BImSchG (4. BImSchV) aufgeführt, die auch bestimmt, ob das förmliche Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung oder das vereinfachte Verfahren gilt. Dazu gehören Chemieanlagen, Kraftwerke, große Feuerungsanlagen, Abfallbehandlungsanlagen, bestimmte Tierhaltungsanlagen und Windenergieanlagen ab einer bestimmten Höhe. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die Betreiberpflichten und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften erfüllt sind (§ 6 BImSchG); sie steht nicht im Ermessen der Behörde.

Die Behörde muss binnen sieben Monaten nach Eingang der vollständigen Antragsunterlagen entscheiden, im vereinfachten Verfahren binnen drei Monaten, und kann die Frist bei schwieriger Prüfung einmal um bis zu drei Monate verlängern (§ 10 Abs. 6a BImSchG). In der Praxis ist die Zeit, die für die Vervollständigung der Antragsunterlagen und Gutachten benötigt wird, oft wichtiger als die gesetzliche Frist. Antragsteller sollten daher Zeit und Mittel für eine gründliche Vorbereitung einplanen, bevor sie den Antrag einreichen.

Die Genehmigung hat Konzentrationswirkung: Sie schließt andere anlagenbezogene Zulassungen wie die Baugenehmigung ein, nicht aber wasserrechtliche Erlaubnisse und Bewilligungen, bergrechtliche Betriebspläne oder Planfeststellungsbeschlüsse (§ 13 BImSchG). Ein vorzeitiger Baubeginn kann vor der abschließenden Entscheidung zugelassen werden (§ 8a BImSchG). Wesentliche Änderungen einer genehmigten Anlage bedürfen einer Änderungsgenehmigung (§ 16 BImSchG). Siehe unseren Beitrag zu immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen.

Ein typischer Genehmigungsablauf

1. Frühes Scoping-Gespräch mit der Behörde, um das Verfahren, die erforderlichen Gutachten und den Untersuchungsrahmen einer etwaigen Umweltverträglichkeitsprüfung abzustimmen.
2. Erstellung der Antragsunterlagen: Lagepläne, technische Beschreibungen, Gutachten zu Lärm, Luft, Gerüchen und Sicherheit, artenschutzrechtliche Kartierungen und wasserrechtliche Anträge.
3. Vollständigkeitsprüfung durch die Behörde und Beteiligung der Behörden, deren Aufgabenbereich berührt ist.
4. Im förmlichen Verfahren öffentliche Bekanntmachung, Auslegung der Unterlagen, Einwendungsfrist und, soweit durchgeführt, ein Erörterungstermin.
5. Entscheidung, häufig mit Nebenbestimmungen und Vorbehalten, gefolgt von der Frist, in der Dritte die Genehmigung anfechten können.

Wasser, Boden und Abfall

Jede Benutzung eines Gewässers, einschließlich der Entnahme von Grundwasser und des Einleitens von Stoffen, bedarf einer Erlaubnis oder Bewilligung (§ 8 Abs. 1 WHG). Anders als die immissionsschutzrechtliche Genehmigung steht die wasserrechtliche Zulassung im Bewirtschaftungsermessen der Behörde, auch wenn kein Versagungsgrund vorliegt. Direkteinleitungen von Abwasser erfordern eine Behandlung nach dem Stand der Technik, und wer die Wasserbeschaffenheit nachteilig verändert, haftet verschuldensunabhängig für die daraus entstehenden Schäden. Für Industriebetriebe mit Wasserbedarf ist die wasserrechtliche Zulassung daher oft ein eigenständiger kritischer Pfad im Projektzeitplan. Siehe unseren Beitrag zu wasserrechtlichen Zulassungen.

Altlasten sind ein erhebliches Haftungsrisiko bei Transaktionen und Revitalisierungen. Der Verursacher und sein Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über das Grundstück können zur Sanierung schädlicher Bodenveränderungen und Altlasten verpflichtet werden (§ 4 Abs. 3 BBodSchG). Frühere Eigentümer können in bestimmten Fällen weiter haften, und mehrere Verpflichtete haben untereinander einen gesetzlichen Ausgleichsanspruch nach ihrem Verursachungsbeitrag, soweit nichts anderes vereinbart ist. Behörden können Untersuchungen und Sanierungen anordnen und für langfristige Maßnahmen Sicherheitsleistungen verlangen. Käufer sollten Altlastenrisiken deshalb vor dem Erwerb untersuchen lassen und im Kaufvertrag klar zuordnen. Siehe unseren Beitrag zu Bodenschutz und Altlasten.

Im Planungs- und Umweltrecht bestimmen die abfallrechtlichen Regeln des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, ob Stoffe Abfall oder Nebenprodukte sind oder das Ende der Abfalleigenschaft erreicht haben, was für Recyclingunternehmen und Industriebetreiber von Bedeutung ist. Die Abfallhierarchie gibt der Vermeidung, der Vorbereitung zur Wiederverwendung und dem Recycling Vorrang vor sonstiger Verwertung und Beseitigung. Systeme der Produktverantwortung erfassen Verpackungen, Elektrogeräte, Batterien und andere Produkte, und Betreiber von Behandlungsanlagen benötigen besondere Genehmigungen und müssen Nachweis- und Registerpflichten erfüllen. Die Einstufung eines Stoffes kann erhebliche wirtschaftliche Folgen haben und sollte im Zweifel frühzeitig mit der zuständigen Behörde geklärt werden.

Natur-, Arten- und Denkmalschutz

Das Naturschutzrecht entscheidet oft über den Zeitplan eines Vorhabens. Das Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) verbietet unter anderem, wild lebende Tiere der besonders geschützten Arten zu töten oder zu verletzen und streng geschützte Arten sowie europäische Vogelarten während sensibler Zeiten erheblich zu stören (§ 44 Abs. 1 BNatSchG). Artenschutzrechtliche Kartierungen müssen daher die maßgeblichen Jahreszeiten abdecken, was ein ganzes Jahr dauern kann, und Vermeidungsmaßnahmen oder Ausnahmen müssen frühzeitig geplant werden. Eingriffe in Natur und Landschaft erfordern Kompensationsmaßnahmen, und Vorhaben in der Nähe von Natura-2000-Gebieten bedürfen einer Verträglichkeitsprüfung. Baudenkmäler und Bodendenkmäler sind nach den Denkmalschutzgesetzen der Länder geschützt, die Genehmigungen verlangen und Veränderungen beschränken können. Funde während der Bauarbeiten können zu Unterbrechungen führen, weshalb eine frühzeitige Abstimmung mit den Denkmalbehörden sinnvoll ist.

Planfeststellung und erneuerbare Energien

Linienförmige Infrastruktur wie Straßen, Schienenwege, Wasserstraßen, Hochspannungsleitungen und Rohrleitungen wird in Planfeststellungsverfahren zugelassen, die alle erforderlichen Zulassungen nach einem Erörterungstermin in einer Entscheidung bündeln. Die Errichtung und der Betrieb von Anlagen zur Erzeugung erneuerbarer Energien sowie der dazugehörigen Nebenanlagen liegen kraft Gesetzes im überragenden öffentlichen Interesse und dienen der öffentlichen Sicherheit, und bis die Stromerzeugung nahezu treibhausgasneutral ist, sollen sie als vorrangiger Belang in die Schutzgüterabwägung eingebracht werden (§ 2 EEG). Diese Regel hat die Stellung von Wind- und Solarprojekten in Genehmigungsverfahren und vor Gericht gestärkt. Siehe unsere Seite zu erneuerbaren Energien und dem EEG.

Genehmigungen bei Transaktionen und im Betrieb

Immissionsschutzrechtliche Genehmigungen sind anlagen- und nicht betreiberbezogen, sodass sie bei einem Wechsel des Anlageninhabers grundsätzlich fortgelten, wobei die Behörde über den Betreiberwechsel informiert werden sollte und betreiberbezogene Pflichten zu prüfen sind. Auch Baugenehmigungen haften am Grundstück. Käufer sollten dennoch prüfen, ob der tatsächliche Betrieb dem genehmigten Umfang entspricht, ob Nebenbestimmungen eingehalten wurden und ob die Behörde nachträgliche Anordnungen erlassen hat. Über die Jahre ohne Änderungsgenehmigung vorgenommene Betriebsänderungen sind ein häufiger Befund in der Due Diligence und können zu Bußgeldern oder Anordnungen zur Wiederherstellung des genehmigten Zustands führen.

Umweltverträglichkeitsprüfung und Rechtsbehelfe Dritter im Planungs- und Umweltrecht

Vorhaben, die in der Anlage zum UVPG aufgeführt sind, bedürfen einer Umweltverträglichkeitsprüfung, entweder zwingend oder nach einer Vorprüfung des Einzelfalls. Die Prüfung ist in das Genehmigungs- oder Planfeststellungsverfahren integriert und umfasst die Öffentlichkeitsbeteiligung, die Beteiligung der Umweltbehörden und bei grenzüberschreitenden Auswirkungen die Konsultation der Nachbarstaaten. Fehler bei der Prüfung, etwa eine unvollständige Vorprüfung oder eine unzureichende Dokumentation, sind ein häufiger Anfechtungsgrund. Vorhabenträger sollten die Vorprüfung und die Umweltberichte daher mit derselben Sorgfalt behandeln wie die technischen Antragsunterlagen.

Dritte können Genehmigungen vor den Verwaltungsgerichten anfechten. Nachbarn können sich auf Vorschriften berufen, die sie individuell schützen, etwa Lärmgrenzwerte und Abstandserfordernisse. Ob eine Vorschrift drittschützend ist, ist daher eine Kernfrage jeder Nachbarklage.

Anerkannte Umweltvereinigungen können bestimmte Entscheidungen anfechten, ohne eine Verletzung eigener Rechte geltend machen zu müssen, sofern die Entscheidung in den Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes fällt (§ 2 UmwRG). Widerspruch und Anfechtungsklage haben grundsätzlich aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 1 VwGO), doch für viele Infrastruktur- und Energievorhaben schließt das Gesetz die aufschiebende Wirkung aus, und der Genehmigungsinhaber kann zudem die Anordnung der sofortigen Vollziehung beantragen. Die Bestandskraft einer Genehmigung hängt daher ebenso sehr von der Qualität des Verfahrens und der Dokumentation ab wie von ihrem Inhalt.

Streitigkeiten im Planungs- und Umweltrecht, Enteignung und verfassungsrechtliche Rechtsbehelfe

Verwaltungsentscheidungen können mit dem Widerspruch angefochten werden, soweit das Landesrecht ihn vorsieht, und mit Klage vor den Verwaltungsgerichten nach der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Mit der Anfechtungsklage werden belastende Entscheidungen angegriffen, mit der Verpflichtungsklage wird vorgegangen, wenn eine Genehmigung abgelehnt oder verzögert wird.

Einstweiliger Rechtsschutz steht zur Verfügung, wenn Eile geboten ist, etwa um die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen oder die sofortige Vollziehbarkeit einer Genehmigung bis zur Entscheidung in der Hauptsache auszusetzen. Verfahren vor den Verwaltungsgerichten sind weitgehend schriftlich, das Gericht ermittelt den Sachverhalt von Amts wegen, und Sachverständigenbeweise spielen in Umweltverfahren eine große Rolle. Für bestimmte große Infrastruktur- und Energievorhaben entscheiden die Oberverwaltungsgerichte oder das Bundesverwaltungsgericht im ersten Rechtszug, was die Verfahren gegenüber den üblichen drei Instanzen erheblich verkürzt. Für Investoren bedeutet dies eine schnellere Rechtssicherheit, aber auch, dass bereits die erste Instanz sorgfältig vorbereitet sein muss.

Die Enteignung ist das äußerste Instrument für Infrastruktur und Stadtentwicklung. Nach Art. 14 Abs. 3 des Grundgesetzes ist eine Enteignung nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig und darf nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Das Baugesetzbuch und die Fachgesetze für Straßen, Schienenwege und Energieleitungen bilden die Rechtsgrundlagen. Eine Enteignung ist nur zulässig, wenn der Zweck nicht auf andere zumutbare Weise erreicht werden kann und der Antragsteller sich ernsthaft um den freihändigen Erwerb zu angemessenen Bedingungen bemüht hat (§ 87 BauGB), und die Entschädigung bemisst sich nach dem Verkehrswert. Für dringliche Vorhaben ist eine vorzeitige Besitzeinweisung möglich. Siehe unseren Beitrag zu Enteignung und Entschädigung.

Werden die Grundrechte eines Unternehmens durch Gesetze oder letztinstanzliche Gerichtsentscheidungen verletzt, kann es nach Erschöpfung des Rechtswegs Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht erheben; Fragen des Unionsrechts können die Gerichte dem EuGH vorlegen. Siehe unseren Beitrag zu Verfassungsbeschwerden von Unternehmen.

Beispiel: Ein hypothetisches Chemieunternehmen plant, eine Produktionslinie an seinem bestehenden Standort zu erweitern. Seine Berater stellen fest, dass die Änderung wesentlich ist und eine Änderungsgenehmigung nach § 16 BImSchG mit Öffentlichkeitsbeteiligung erfordert, dass eine neue Kühlwasserentnahme eine gesonderte wasserrechtliche Erlaubnis nach dem WHG benötigt und dass Bodenuntersuchungen erforderlich sind, weil ein Teil des Geländes vor Jahrzehnten als Lager genutzt wurde. Indem es Gutachten zu Lärm, Luftqualität und Artenschutz vor der Antragstellung erstellt und frühzeitig ein Gespräch mit der Behörde führt, erreicht das Unternehmen rasch die Vollständigkeit seines Antrags und verringert das Risiko einer erfolgreichen Klage von Nachbarn. Das Beispiel zeigt, wie Immissionsschutz-, Wasser- und Bodenschutzrecht bei einem einzigen Vorhaben zusammenwirken und gemeinsam geplant werden sollten.

So unterstützt TRW & Co

Wir beraten Projektentwickler, Industrieunternehmen, Investoren in Energie und Infrastruktur sowie öffentliche Stellen im Planungs- und Umweltrecht in Deutschland. Wir prüfen den planungsrechtlichen Status und den Genehmigungsbedarf, erstellen und steuern Genehmigungsanträge, verhandeln städtebauliche Verträge und vertreten Mandanten in der Öffentlichkeitsbeteiligung. Wir verteidigen Genehmigungen gegen Klagen von Nachbarn und Umweltvereinigungen und greifen rechtswidrige Entscheidungen für unsere Mandanten vor den Verwaltungsgerichten an. Wir beraten zu Altlasten, Wasser- und Abfallrecht bei Transaktionen und im Betrieb, zu Enteignung und Entschädigung sowie zu Verfassungsbeschwerden. Um ein Vorhaben zu besprechen, nehmen Sie bitte Kontakt mit uns auf. Diese Seite enthält allgemeine Informationen und keine Rechtsberatung.