Sektoruntersuchungen und die 11. GWB-Novelle

Sektoruntersuchung nach der 11. GWB-Novelle: die kurze Antwort

Die Sektoruntersuchung war früher ein Forschungsinstrument. Das Bundeskartellamt untersuchte einen Markt, veröffentlichte einen Bericht und gab dem Gesetzgeber Empfehlungen. Die 11. Novelle des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), die seit November 2023 in Kraft ist, hat das geändert. Sobald das Bundeskartellamt einen Abschlussbericht veröffentlicht hat, erlaubt ihm § 32f GWB nunmehr, Unternehmen verhaltensorientierte oder strukturelle Abhilfemaßnahmen aufzuerlegen, die Anmeldung künftiger Zusammenschlüsse in dem Wirtschaftszweig zu verlangen und als letztes Mittel Entflechtungen anzuordnen – ohne einen Verstoß gegen das Wettbewerbsrecht nachweisen zu müssen.

Dieselbe Novelle hat die Abschöpfung wirtschaftlicher Vorteile nach § 34 GWB gestärkt. Im Jahr 2026 hat ein weiteres Gesetzespaket zu den Kraftstoffmärkten das Verfahren nach § 32f GWB zu einer einzigen Entscheidung zusammengefasst. Unternehmen, deren Wirtschaftszweig untersucht wird, sollten Auskunftsersuchen im Rahmen einer Sektoruntersuchung deshalb als erste Stufe eines möglicherweise tief eingreifenden Verfahrens behandeln und nicht als bloße Marktumfrage.

Was eine Sektoruntersuchung ist und wie sie abläuft

Nach § 32e Abs. 1 GWB können das Bundeskartellamt und die Landeskartellbehörden einen bestimmten Wirtschaftszweig oder – sektorübergreifend – eine bestimmte Art von Vereinbarungen untersuchen, wenn Umstände vermuten lassen, dass der Wettbewerb im Inland möglicherweise eingeschränkt oder verfälscht ist. Sie können von Unternehmen und Verbänden Auskünfte verlangen, einschließlich Angaben zu sämtlichen Vereinbarungen und abgestimmten Verhaltensweisen (§ 32e Abs. 2 GWB). Das Bundeskartellamt soll eine Untersuchung innerhalb von 18 Monaten nach ihrer Einleitung abschließen (§ 32e Abs. 3 GWB) und veröffentlicht einen Bericht über seine Ergebnisse, der auch Empfehlungen an die Bundesregierung enthalten kann (§ 32e Abs. 4 GWB).

Es gelten die förmlichen Ermittlungsbefugnisse: Auskunftsverlangen sind verbindliche Verwaltungsakte, die Fristen sind kurz, und unvollständige oder unrichtige Antworten können mit Geldbußen geahndet werden. Das Bundeskartellamt kann außerdem Sektoruntersuchungen zum Verbraucherschutz durchführen, wenn es erhebliche, dauerhafte oder wiederholte Verstöße gegen verbraucherrechtliche Vorschriften vermutet, die eine Vielzahl von Verbrauchern betreffen (§ 32e Abs. 6 GWB); die neuen Abhilfebefugnisse gelten für diese Untersuchungen jedoch nicht.

Vom Bericht zum Gesetz: das Beispiel Kraftstoffe

Die Sektoruntersuchung des Bundeskartellamts zu Raffinerien und zum Kraftstoffgroßhandel, deren Abschlussbericht im Februar 2025 veröffentlicht wurde, ist das deutlichste Beispiel dafür, wie ein Bericht unmittelbar in die Politik einfließt. Das Kraftstoffpaket 2026 stützte sich ausdrücklich auf die Feststellungen des Berichts zur starken Stellung der führenden Anbieter, zum unzureichenden Preiswettbewerb auf Raffinerie- und Großhandelsebene und zum „Rakete-und-Feder“-Muster der Tankstellenpreise, die schnell steigen, wenn die Rohölkosten zunehmen, aber nur langsam sinken, wenn sie zurückgehen.

Neue Abhilfemaßnahmen nach einer Sektoruntersuchung gemäß § 32f GWB

§ 32f GWB verleiht dem Bundeskartellamt drei zusätzliche Instrumente, sobald es einen Abschlussbericht über eine Sektoruntersuchung nach § 32e Abs. 1 GWB veröffentlicht hat. Sie bestehen neben seinen herkömmlichen Befugnissen gegen Kartelle und den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung, nicht an deren Stelle.

Verfügungen nach § 32f Abs. 2 bis 4 GWB sollen innerhalb von 18 Monaten nach Veröffentlichung des Abschlussberichts ergehen (§ 32f Abs. 7 GWB). In regulierten Netzsektoren (Eisenbahn, Post, Telekommunikation und regulierte Energienetze) bedürfen Abhilfemaßnahmen des Einvernehmens der Bundesnetzagentur (§ 32f Abs. 8 GWB).

Was als Störung des Wettbewerbs gilt

Das Gesetz nennt typische Fallgruppen: einseitige Angebots- oder Nachfragemacht, Schranken für Marktzutritt, Marktaustritt, Kapazitäten oder Anbieterwechsel, gleichförmiges oder koordiniertes Verhalten sowie die Abschottung von Einsatzgütern oder Kunden durch vertikale Beziehungen (§ 32f Abs. 5 GWB). Das Bundeskartellamt muss Faktoren wie Marktstruktur, Konzentration, Verflechtungen zwischen Unternehmen, Preise und Qualität, Transparenz, Verträge, Marktdynamik und Effizienzen berücksichtigen. Eine Störung ist „fortwährend“, wenn sie über drei Jahre bestanden hat oder wiederholt aufgetreten ist und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sie voraussichtlich innerhalb von zwei Jahren entfallen wird.

Die Straffung des Verfahrens im Jahr 2026

In seiner ursprünglichen Fassung war § 32f Abs. 3 GWB zweistufig angelegt: Das Bundeskartellamt musste zunächst eine erhebliche und fortwährende Störung des Wettbewerbs feststellen und konnte erst in einem zweiten Schritt Abhilfemaßnahmen auferlegen. Zudem musste es darlegen, dass jeder Adressat durch sein Verhalten wesentlich zu der Störung beigetragen hatte. Das von den Regierungsfraktionen im März 2026 eingebrachte Kraftstoffmaßnahmenpaket (Bundestagsdrucksache 21/4744) ersetzte dies durch ein einstufiges Verfahren: Eine einzige Verfügung umfasst sowohl die Feststellung der Störung als auch die Abhilfemaßnahmen, und nur diese Verfügung kann gerichtlich angefochten werden. Das Erfordernis eines wesentlichen Beitrags jedes Adressaten wurde gestrichen.

Die konsolidierte Fassung des § 32f GWB, wie sie im November 2026 auf gesetze-im-internet.de veröffentlicht ist, enthält den neuen, aus einem einzigen Satz bestehenden § 32f Abs. 3 und einen neuen § 32f Abs. 10, wonach das Wirtschaftsministerium fünf Jahre nach dem 1. April 2026 über die Erfahrungen mit der neuen Regelung berichten muss. Mit demselben Paket wurde § 29a GWB eingeführt, der in Missbrauchsverfahren gegenüber marktstarken Kraftstoffanbietern die Beweislast hinsichtlich der Kosten umkehrt.

Reaktion auf eine Sektoruntersuchung: eine praktische Checkliste

Die Qualität der frühen Eingaben eines Unternehmens entscheidet oft darüber, ob es später Adressat von Abhilfemaßnahmen wird. Die folgenden Schritte haben sich in der Praxis bewährt.

1. Das Ersuchen sichten. Ermitteln Sie, welche Fragen verpflichtend sind, welche Fristen realistisch eingehalten werden können und wo frühzeitig und mit Begründung eine Fristverlängerung beantragt werden sollte.
2. Daten nur einmal erheben. Richten Sie ein einziges Datenteam ein, damit Umsatz-, Kapazitäts-, Preis- und Kundendaten in dieser Untersuchung, in Fusionskontrollanmeldungen und in sonstigen Behördenkontakten übereinstimmen.
3. Unterlagen auf ihren Ton prüfen. Interne Strategiepapiere und E-Mails können angefordert werden. Stellen Sie sicher, dass sie im Zusammenhang gelesen werden und die unternehmerische Begründung in der Antwort erläutert wird.
4. Geschäftsgeheimnisse kennzeichnen. Bezeichnen Sie vertrauliche Informationen genau und legen Sie nicht vertrauliche Fassungen vor, denn der Abschlussbericht wird veröffentlicht.
5. Effizienzen darlegen. Das Bundeskartellamt muss Kosteneinsparungen und Innovationen berücksichtigen, die den Verbrauchern zugutekommen. Belege dafür sollten frühzeitig eingereicht werden und nicht erst, wenn Abhilfemaßnahmen vorgeschlagen werden.
6. Den Bericht beobachten. Mit der Veröffentlichung beginnt die 18-Monats-Frist nach § 32f Abs. 7 GWB. Bereiten Sie Szenarien für mögliche Abhilfemaßnahmen und für eine Anmeldepflicht vor, die Ihre M&A-Pipeline betreffen könnte.

Vorteilsabschöpfung nach § 34 GWB

Die 11. Novelle hat auch die Abschöpfung wirtschaftlicher Vorteile (Vorteilsabschöpfung) zu einem praxistauglichen Instrument gemacht. Hat ein Unternehmen vorsätzlich oder fahrlässig gegen deutsches oder europäisches Wettbewerbsrecht verstoßen, kann die Kartellbehörde die Zahlung eines Geldbetrags anordnen, der dem erlangten wirtschaftlichen Vorteil entspricht (§ 34 Abs. 1 GWB). Die Abschöpfung ist ausgeschlossen, soweit der Vorteil bereits durch Schadensersatzleistungen, Geldbußen, Einziehung oder Rückerstattung abgeschöpft wurde.

• Vermutungen. Es wird vermutet, dass ein Verstoß einen wirtschaftlichen Vorteil verursacht hat und dass dieser mindestens 1 % der inländischen Umsätze mit den Produkten oder Dienstleistungen beträgt, die mit dem Verstoß in Zusammenhang stehen (§ 34 Abs. 4 GWB).
• Widerlegung. Das Unternehmen kann die Mindestvermutung nur widerlegen, indem es nachweist, dass weder die beteiligte juristische Person noch das gesamte Unternehmen (weltweit, als wirtschaftliche Einheit) im Abschöpfungszeitraum einen entsprechenden Gewinn erzielt hat.
• Obergrenze und Fristen. Der Betrag darf 10 % des Gesamtumsatzes im vorausgegangenen Geschäftsjahr nicht übersteigen; die Abschöpfung kann innerhalb von sieben Jahren nach Beendigung des Verstoßes angeordnet werden und erfasst höchstens fünf Jahre.

Vor der 11. Novelle setzte die Abschöpfung den Nachweis des genauen Vorteils voraus, was das Instrument schwer handhabbar machte; das Bundeskartellamt wandte es nur selten an. Die neuen Vermutungen verlagern die Beweislast auf das Unternehmen und machen die Vorteilsabschöpfung zu einer realistischen Ergänzung von Geldbußen, insbesondere wenn Geldbußen wegen Verjährung nicht mehr verhängt werden können oder der Verstoß fahrlässig und nicht vorsätzlich begangen wurde.

Die Vorteilsabschöpfung steht in Wechselwirkung mit der privaten Rechtsdurchsetzung. Da Schadensersatzzahlungen den Vorteil verringern oder beseitigen, benötigen Unternehmen, die sowohl Follow-on-Klagen als auch einer Abschöpfungsanordnung ausgesetzt sind, eine abgestimmte Strategie zu Bezifferung und zeitlicher Abfolge.

Erste Praxis und Ausblick für die Sektoruntersuchung

In den ersten Jahren nach der 11. Novelle hat das Bundeskartellamt die neuen Instrumente zurückhaltend eingesetzt. Seine veröffentlichten Berichte über Sektoruntersuchungen enthalten weiterhin detaillierte Marktanalysen und politische Empfehlungen, und der Kraftstoffbericht wurde zur politischen Grundlage des Pakets von 2026. Wirtschaftsverbände haben die Verschärfung des § 32f GWB als Risiko für den Investitionsstandort Deutschland kritisiert und argumentiert, dass strukturelle Eingriffe ohne Rechtsverstoß die Rechtssicherheit schwächen. Die Bundesregierung stellt das einstufige Verfahren dagegen als Beitrag zu einer schnelleren und weniger bürokratischen Durchsetzung dar.

Für Unternehmen sind drei Entwicklungen wichtig. Erstens dürfte eine Sektoruntersuchung vor allem in konzentrierten, verbrauchernahen Märkten und in Märkten mit vertikaler Integration eingeleitet werden. Zweitens kann die Anmeldepflicht nach § 32f Abs. 2 GWB auch kleine Erwerbe weit unterhalb der allgemeinen Schwellenwerte des § 35 GWB erfassen. Drittens wird die gerichtliche Kontrolle von Verfügungen nach § 32f GWB die Grenzen des Instruments bestimmen; die Gerichte haben noch nicht im Einzelnen geklärt, wie intensiv sie die ökonomische Bewertung des Bundeskartellamts überprüfen werden.

Illustration: Ein hypothetischer regionaler Baustoffhersteller erhält im Rahmen einer Sektoruntersuchung zu Gesteinskörnungen einen Fragebogen. Selbst wenn ihm nie ein Verstoß vorgeworfen wurde, könnte die Untersuchung mit der Pflicht enden, drei Jahre lang alle Erwerbe von Steinbrüchen mit mehr als 1 Mio. Euro Inlandsumsatz anzumelden, oder mit Auflagen zu den Lieferbedingungen gegenüber nachgelagerten Kunden.

So unterstützt TRW & Co bei einer Sektoruntersuchung

Wir vertreten Unternehmen ab dem ersten Auskunftsersuchen. Wir helfen Mandanten zu verstehen, was das Bundeskartellamt fragt und warum, bereiten vollständige und widerspruchsfreie Antworten vor, schützen Geschäftsgeheimnisse in der Akte und entwickeln eine ökonomische Darstellung, die auf die Faktoren des § 32f Abs. 5 GWB eingeht. Werden Abhilfemaßnahmen oder eine Anmeldepflicht erwogen, führen wir den Dialog mit der Behörde über Verhältnismäßigkeit und Alternativen und bereiten erforderlichenfalls Rechtsmittel vor. Außerdem beraten wir zum Risiko einer Vorteilsabschöpfung nach § 34 GWB. Diese Arbeit ist eng mit unserer Praxis zur Fusionskontrolle und zu Kartellermittlungen sowie unserem Bereich Kartellrecht und Außenwirtschaft verbunden. Lesen Sie auch unsere Beiträge zu § 19a GWB und digitalen Gatekeepern und zu Fusionskontrollanmeldungen beim Bundeskartellamt. Wenn Sie eine laufende Untersuchung besprechen möchten, kontaktieren Sie uns.