Digitale Torwächter nach § 19a GWB

Digitale Torwächter im deutschen Wettbewerbsrecht

Deutschland hat als erster EU-Mitgliedstaat besondere wettbewerbsrechtliche Regeln für digitale Torwächter eingeführt. Seit Januar 2021 erlaubt § 19a GWB dem Bundeskartellamt, die „überragende marktübergreifende Bedeutung für den Wettbewerb“ eines Unternehmens festzustellen und anschließend bestimmte Praktiken zu untersagen, ohne zuvor eine marktbeherrschende Stellung auf einem bestimmten Markt nachweisen oder in jedem Einzelfall wettbewerbswidrige Wirkungen belegen zu müssen. Die Vorschrift wurde für große digitale Ökosysteme geschaffen, deren Macht sich über viele Märkte erstreckt und deren Verhalten die Wettbewerbsbedingungen für Tausende anderer Unternehmen prägen kann.

Die deutschen Regeln gelten neben dem EU Digital Markets Act (DMA), den die Europäische Kommission gegenüber benannten Gatekeepern durchsetzt. Beide Regime überschneiden sich, sind aber nicht identisch: § 19a GWB gibt dem Bundeskartellamt ein flexibles Instrument für den Einzelfall, während der DMA unmittelbar feste Pflichten auferlegt. Für Unternehmen, die von großen Plattformen abhängen, etwa App-Entwickler, Onlinehändler, Werbetreibende und Verlage, eröffnen beide Regime neue Wege, um gegen schädliche Praktiken vorzugehen. Für die Plattformen selbst begründet § 19a GWB erhebliche Compliance-Pflichten in Deutschland.

Wie das Bundeskartellamt digitale Torwächter benennt

Der erste Schritt ist eine Feststellungsentscheidung. Nach § 19a Abs. 1 GWB kann das Bundeskartellamt feststellen, dass einem Unternehmen, das in erheblichem Umfang auf mehrseitigen Märkten oder in Netzwerken tätig ist, eine überragende marktübergreifende Bedeutung für den Wettbewerb zukommt. Zu berücksichtigen sind insbesondere die marktbeherrschende Stellung des Unternehmens auf einem oder mehreren Märkten, seine Finanzkraft oder sein Zugang zu sonstigen Ressourcen, seine vertikale Integration und seine Tätigkeit auf in sonstiger Weise miteinander verbundenen Märkten, sein Zugang zu wettbewerbsrelevanten Daten sowie die Bedeutung seiner Tätigkeit für den Zugang Dritter zu Beschaffungs- und Absatzmärkten und sein damit verbundener Einfluss auf die Geschäftstätigkeit Dritter. Die Feststellung ist auf fünf Jahre nach Eintritt der Bestandskraft befristet.

Die Feststellung selbst untersagt kein Verhalten. Sie ist das Tor zum zweiten Schritt, in dem die Behörde bestimmte Praktiken untersagen kann. Rechtsmittel gegen Feststellungsentscheidungen und Untersagungsverfügungen nach § 19a GWB gehen unmittelbar zum Bundesgerichtshof als erster und letzter Instanz (§ 73 Abs. 5 GWB). Dieser verkürzte Rechtsweg sollte in sich schnell entwickelnden digitalen Märkten rascher Rechtssicherheit schaffen. Für die betroffenen Unternehmen bedeutet dies zugleich, dass es nur eine gerichtliche Instanz gibt, in der sie ihre Einwände vorbringen können.

Die Übersicht dient der ersten Orientierung und ersetzt keine Prüfung im Einzelfall. Die Daten stammen aus der Pressemitteilung des Bundeskartellamts zu Microsoft und seinen Fallseiten. In der Microsoft-Entscheidung betonte die Behörde, dass die Feststellung für das Unternehmen als Ganzes gilt und nicht nur für einzelne Produkte oder Dienste.

Praktiken, die untersagt werden können

Ist ein Unternehmen benannt, kann das Bundeskartellamt ihm die in § 19a Abs. 2 GWB aufgeführten Praktiken untersagen. Die Liste ist weit gefasst und umfasst:

• die Selbstbevorzugung, etwa die Bevorzugung eigener Angebote bei der Darstellung von Suchergebnissen oder die ausschließliche Vorinstallation eigener Angebote auf Geräten;
• die Behinderung anderer Unternehmen in ihrer Geschäftstätigkeit, wenn die Tätigkeit des Torwächters für den Marktzugang von Bedeutung ist, etwa indem sie daran gehindert werden, ihre eigenen Angebote zu bewerben oder Kunden über andere Kanäle zu erreichen;
• die Behinderung von Wettbewerbern auf Märkten, auf denen das Unternehmen seine Stellung schnell ausbauen kann, etwa durch Kopplung oder Bündelung seiner Dienste ohne ausreichende Wahlmöglichkeit der Nutzer;
• die Errichtung oder Erhöhung von Marktzutrittsschranken durch die Verarbeitung wettbewerbsrelevanter Daten, einschließlich der Abhängigkeit der Nutzung von Diensten von der Einwilligung in eine dienstübergreifende Datenverarbeitung ohne ausreichende Wahlmöglichkeit;
• die Verweigerung oder Erschwerung der Interoperabilität oder der Datenportabilität;
• die unzureichende Information anderer Unternehmen über Umfang, Qualität oder Erfolg der erbrachten Leistungen; und
• die Forderung unangemessener Vorteile für die Behandlung von Angeboten anderer Unternehmen, etwa von Daten oder Rechten, die nicht zwingend erforderlich sind.

Diese Verbote gelten nicht, wenn die Praxis sachlich gerechtfertigt ist. Die Darlegungs- und Beweislast für die Rechtfertigung trägt jedoch das benannte Unternehmen. Die Behörde kann die Untersagung mit der Feststellung in einer Entscheidung verbinden und Verpflichtungszusagen annehmen oder Abhilfemaßnahmen anordnen. Die allgemeinen Missbrauchsverbote der §§ 19 und 20 GWB gelten daneben fort (§ 19a Abs. 3 GWB).

Bisherige Durchsetzungspraxis

Das Bundeskartellamt hat § 19a GWB in mehreren Verfahren angewandt. Einige wurden abgeschlossen, nachdem die Unternehmen ihre Praktiken geändert hatten, etwa bei Bedingungen zur Datenverarbeitung und zur Verknüpfung von Diensten. Im Fall Apple prüfte die Behörde das App Tracking Transparency Framework, nach dem Apps von Drittanbietern, nicht aber Apples eigene Apps, vor einem Tracking zu Werbezwecken eine zusätzliche Einwilligung der Nutzer einholen müssen. Nach einer vorläufigen Einschätzung im Februar 2025 schloss die Behörde das Verfahren nach ihrer Fallseite zu Apple im August 2026 ab, nachdem Apple seine Regeln für personalisierte Werbung in Apps geändert hatte.

Im Fall Amazon erließ das Bundeskartellamt am 5. Februar 2026 eine Entscheidung, mit der es Amazon untersagte, Preiskontrollmechanismen gegenüber Händlern auf seinem deutschen Marktplatz anzuwenden, und die Abschöpfung wirtschaftlicher Vorteile in einer anfänglichen Höhe von rund 59 Millionen Euro anordnete, wie auf seiner Fallseite zu Amazon beschrieben. Andere Verfahren, darunter eines zu Amazons Brand-Gating-Praktiken, wurden auf § 19a GWB erstreckt. Unternehmen, die von den Praktiken digitaler Torwächter betroffen sind, können die Behörde informieren und zu Verfahren beitragen, und sie sollten veröffentlichte Entscheidungen genau verfolgen, weil diese oft Maßstäbe für die gesamte Branche setzen. Hinweise können auch gebündelt, etwa über Branchenverbände, an die Behörde herangetragen werden.

Verhältnis von § 19a GWB und Digital Markets Act

Der Digital Markets Act gilt unmittelbar in der gesamten EU und erlegt den von der Europäischen Kommission benannten Gatekeepern Pflichten für ihre zentralen Plattformdienste auf. Anders als bei § 19a GWB gelten die Pflichten des DMA automatisch, ohne gesonderte Untersagungsentscheidung für jede Praxis, und die Kommission setzt den DMA selbst allein durch. Der DMA erlaubt den Mitgliedstaaten, nationale Wettbewerbsregeln auf Gatekeeper anzuwenden, einschließlich der Regeln über einseitiges Verhalten, sofern sie den DMA nicht untergraben. § 19a GWB gilt daher weiter.

In der Praxis ergänzen sich beide Regime. Der DMA erfasst bestimmte zentrale Plattformdienste, während eine Feststellung nach § 19a GWB das gesamte Unternehmen erfasst. Wie das Bundeskartellamt in seiner Pressemitteilung zu Microsoft hervorhob, galten die DMA-Pflichten damals nur für Windows und LinkedIn, während § 19a GWB es der Behörde erlaubt, Praktiken außerhalb des Anwendungsbereichs des DMA aufzugreifen. Behörde und Kommission stimmen ihre Arbeit ab. Unser Beitrag zu den Pflichten nach dem Digital Markets Act erläutert die EU-Regeln im Einzelnen.

Was § 19a GWB für Geschäftskunden der Torwächter bedeutet

Für Unternehmen, die auf digitale Torwächter angewiesen sind, um ihre Kunden zu erreichen, bietet § 19a GWB praktische Hebel. Praktiken wie die bevorzugte Platzierung eigener Produkte der Plattform, Datenforderungen als Gegenleistung für bessere Sichtbarkeit oder Beschränkungen bei der Lenkung von Kunden auf andere Kanäle können angegriffen werden. Weil die Beweislast für eine Rechtfertigung beim benannten Unternehmen liegt, können Beschwerden auch dann wirksam sein, wenn der Geschäftskunde die internen Abläufe der Plattform nicht vollständig erklären kann. Entscheidend ist, die eigenen Erfahrungen mit der Plattform möglichst konkret und mit Belegen darzustellen.

Geschäftskunden können zudem zivilrechtliche Ansprüche geltend machen. Verstöße gegen nach § 19a GWB angeordnete Verbote und gegen die allgemeinen Missbrauchsregeln können Ansprüche auf Unterlassung und Schadensersatz vor den deutschen Gerichten begründen, die über spezialisierte Kammern für Kartellsachen verfügen. Ob eine Klage, eine Beschwerde oder beides sinnvoll ist, hängt vom angestrebten Ziel ab. Unser Team für Kartellschadensersatz berät zu solchen Ansprüchen.

Illustration: Ein deutscher App-Entwickler stellt fest, dass eine benannte Plattform von ihm als Bedingung für eine prominente Platzierung die Weitergabe detaillierter Nutzungsdaten verlangt, während die eigene konkurrierende App der Plattform ohne eine solche Bedingung prominent platziert wird. Der Entwickler dokumentiert die Bedingungen und ihre Auswirkungen auf die Downloads und reicht beim Bundeskartellamt eine Beschwerde ein, das die Praxis nach § 19a Abs. 2 Nr. 1 und 7 GWB prüfen kann.

Compliance für benannte Unternehmen

Für benannte Unternehmen erfordert § 19a GWB einen strukturierten Compliance-Ansatz für den deutschen Markt: Produktgestaltung, Ranking-Algorithmen, Bedingungen zur Datenverarbeitung und Vertragsbedingungen sind anhand der Liste der Praktiken in § 19a Abs. 2 GWB zu überprüfen, und wo erforderlich sind Nachweise für eine sachliche Rechtfertigung vorzubereiten. Weil eine Untersagung ohne Nachweis wettbewerbswidriger Wirkungen im Einzelfall ergehen kann, empfiehlt sich häufig ein frühzeitiger Austausch mit der Behörde. Interne Prozesse sollten sicherstellen, dass neue Funktionen und Bedingungen vor ihrer Einführung auf ihre Vereinbarkeit mit diesen Vorgaben geprüft werden.

Ausblick auf die Regulierung digitaler Torwächter

§ 19a GWB ist zu einem festen Bestandteil des deutschen Wettbewerbsrechts geworden, und die Entscheidungen des Bundesgerichtshofs zu Amazon und Apple haben den Ansatz der Behörde bei der Feststellung bestätigt. Das Gesetz selbst verpflichtet das Bundesministerium für Wirtschaft, dem Bundestag vier Jahre nach Inkrafttreten der Vorschrift über die Erfahrungen zu berichten (§ 19a Abs. 4 GWB). Künftige Änderungen könnten daher die Liste der Praktiken oder das Verfahren anpassen, und Unternehmen sollten die Gesetzgebungsdebatte verfolgen.

Auf EU-Ebene sammelt die Kommission Erfahrungen mit dem DMA, einschließlich Nichteinhaltungsbeschlüssen und Spezifizierungsverfahren, und der DMA sieht selbst eine regelmäßige Überprüfung durch die Kommission vor, auch dazu, ob die Liste der zentralen Plattformdienste und die Pflichten geändert werden sollten (Artikel 53 DMA). Entwicklungen bei Cloud-Diensten und künstlicher Intelligenz dürften in dieser Diskussion eine Rolle spielen. Mit zunehmender Reife des DMA wird sich auch das Verhältnis zwischen europäischer und nationaler Durchsetzung gegenüber digitalen Torwächtern weiterentwickeln. Praktiken, die der DMA unmittelbar erfasst, kann die Kommission verfolgen, während sich das Bundeskartellamt auf Verhalten außerhalb seines Anwendungsbereichs oder auf Besonderheiten des deutschen Marktes konzentriert.

Für Geschäftskunden lautet die praktische Lehre, dass Rechtsbehelfe gegen digitale Torwächter auf mehreren Ebenen zur Verfügung stehen und kombiniert werden können. Die Wahl des richtigen Forums hängt von der Praxis, dem betroffenen Plattformdienst, den verfügbaren Beweismitteln und dem angestrebten Ergebnis ab: einer schnellen Änderung der Bedingungen, einer Entschädigung für vergangene Nachteile oder einem Präzedenzfall für den Markt. Für Plattformen verringert eine einheitliche Compliance über DMA, § 19a GWB und das allgemeine Wettbewerbsrecht hinweg das Risiko paralleler Verfahren. Das Zusammenspiel mit den geplanten Leitlinien der Kommission zum Behinderungsmissbrauch, die unser Beitrag zu den Leitlinien zum Behinderungsmissbrauch behandelt, ist ein weiterer Punkt, den es zu beobachten gilt.

So unterstützt TRW & Co im Umgang mit digitalen Torwächtern

Wir beraten Geschäftskunden und andere betroffene Unternehmen zu Beschwerden und Ansprüchen gegenüber digitalen Torwächtern nach § 19a GWB, den allgemeinen Missbrauchsregeln und dem DMA, und wir beraten Digitalunternehmen zur Einhaltung dieser Regeln. Unser Team für Kartellrecht und Außenwirtschaft arbeitet hierbei mit unseren Anwälten für digitale Plattformen zusammen. Wenn Sie eine Situation besprechen möchten, kontaktieren Sie uns. Dieser Beitrag dient der allgemeinen Information und ist keine Rechtsberatung.