Das Haushaltsurteil des BVerfG 2023 und die Energieförderung

Was das Haushaltsurteil des BVerfG entschieden hat

Mit dem Haushaltsurteil vom 15.11.2023 (2 BvF 1/22) hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 für nichtig erklärt. Dieses Gesetz hatte Kreditermächtigungen in Höhe von 60 Mrd. Euro, die 2021 zur Bewältigung der Notlage der COVID-19-Pandemie erteilt, aber nicht genutzt worden waren, dem Energie- und Klimafonds zugeführt, einem Sondervermögen, das später in Klima- und Transformationsfonds (KTF) umbenannt wurde. Das Gericht entschied, dass diese Umwidmung gegen die verfassungsrechtliche Schuldenbremse und gegen haushaltsrechtliche Grundsätze verstieß. Mit einem Schlag verlor der KTF 60 Mrd. Euro, mit denen die Bundesregierung Programme für die Energiewende und die Dekarbonisierung der Industrie finanzieren wollte.

Für Unternehmen, die auf öffentliche Förderung angewiesen sind, war das Haushaltsurteil ein Wendepunkt. Programme für Gebäudesanierung, Elektromobilität, Wasserstoff, industrielle Dekarbonisierung und Halbleiterinvestitionen waren im KTF veranschlagt. Das Urteil zwang die Bundesregierung, den Fonds neu zu ordnen, Programme zu kürzen oder zu verschieben und die Finanzierung von Energiesubventionen zu überdenken. Spätere Verfassungsänderungen im Jahr 2025 haben neuen finanziellen Spielraum geschaffen, doch die Grundsätze des Urteils prägen weiterhin, wie öffentliche Förderung für die Energiewende gestaltet werden kann und wie verlässlich sie ist. Für die Investitionsplanung von Unternehmen ist das Haushaltsurteil damit bis heute von unmittelbarer Bedeutung.

Hintergrund: das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021

Die verfassungsrechtliche Schuldenbremse in Art. 109 Abs. 3 und Art. 115 Abs. 2 des Grundgesetzes begrenzt die strukturelle Neuverschuldung des Bundes auf 0,35 % des Bruttoinlandsprodukts, lässt aber auf Beschluss des Bundestages Ausnahmen bei Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen zu, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen.

Im Jahr 2021 stellte der Bundestag wegen der Pandemie eine solche Notlage fest, und das Erste Nachtragshaushaltsgesetz 2021 erhöhte die Kreditermächtigungen um 60 Mrd. Euro. Diese Ermächtigungen wurden im Haushaltsjahr 2021 jedoch nicht benötigt. Anfang 2022, nach Ablauf des Haushaltsjahres 2021, beschloss der Bundestag das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021, das die 60 Mrd. Euro dem Energie- und Klimafonds zur Verwendung in späteren Jahren zuführte, mit dem erklärten Ziel, die wirtschaftlichen Folgen der Pandemie zu überwinden und die Transformation der Wirtschaft zu beschleunigen.

197 Mitglieder des Bundestages beantragten eine abstrakte Normenkontrolle. Sie machten geltend, die Umwidmung umgehe die Schuldenbremse, indem sie Notlagenkredite in eine Rücklage für sachfremde künftige Ausgaben verwandle. Damit stand erstmals die Frage im Mittelpunkt, wie weit der Gesetzgeber Notlagenkredite zeitlich und sachlich strecken darf.

Die Kernaussagen des Haushaltsurteils

Die Leitsätze des Gerichts stellen drei Grundsätze auf, die für alle künftigen Haushalte gelten. Erstens muss über den Wortlaut des Grundgesetzes hinaus ein Veranlassungszusammenhang zwischen der Notlage und der Überschreitung der Kreditobergrenzen bestehen. Der Gesetzgeber hat bei der Beurteilung dieses Zusammenhangs einen weiten Einschätzungsspielraum; dem entspricht jedoch eine Darlegungslast im Gesetzgebungsverfahren, und je weiter die Kreditverwendung zeitlich von der Notlage entfernt ist, desto höher wird diese Last.

Zweitens gelten die Haushaltsgrundsätze der Jährlichkeit und Jährigkeit auch für Notlagenkredite: Der Gesetzgeber darf sie nicht umgehen, indem er Notlagenkreditermächtigungen in rechtlich unselbstständigen Sondervermögen für die Verwendung in späteren Jahren „parkt“. Drittens muss ein Nachtragshaushalt vor Ablauf des Haushaltsjahres beschlossen werden, auf das er sich bezieht.

Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 scheiterte an allen drei Anforderungen. Der Gesetzgeber hatte den Veranlassungszusammenhang zwischen der pandemischen Notlage und den klimabezogenen Ausgaben nicht hinreichend dargelegt; die Ermächtigungen sollten unter Verstoß gegen die Jährlichkeit in späteren Jahren genutzt werden; und das Gesetz wurde im Januar 2022 beschlossen, nach Ablauf des Haushaltsjahres 2021, unter Verstoß gegen den Grundsatz der Vorherigkeit des Haushalts. Das Gesetz wurde daher insgesamt für nichtig erklärt.

Folgen für Förderprogramme

Die unmittelbare Folge des Haushaltsurteils war eine Haushaltskrise, die weit über den KTF hinausreichte. Die Bundesregierung verhängte eine vorübergehende Sperre für neue Verpflichtungen, erklärte rückwirkend für 2023 eine Notlage, um bereits angefallene Ausgaben zu decken, und verhandelte den Haushalt 2024 neu. Innerhalb des KTF wurden Programme gekürzt, umgestaltet oder früher als geplant beendet. Ein prominentes Beispiel war das kurzfristige Ende der Kaufprämie für Elektrofahrzeuge im Dezember 2023. Andere Programme, etwa die Förderung der Gebäudesanierung und der industriellen Dekarbonisierung, liefen in veränderter Form oder mit geringeren Budgets weiter. Vorhaben, die auf künftige Förderrunden angewiesen waren, sahen sich Unsicherheit ausgesetzt, und einige Investoren verschoben endgültige Investitionsentscheidungen, bis die Haushalte geklärt waren.

Für Unternehmen hat das Haushaltsurteil den Unterschied zwischen politischen Ankündigungen und rechtlich gesicherter Förderung deutlich gemacht. Förderprogramme auf Grundlage von Förderrichtlinien des Bundes begründen in der Regel keinen Rechtsanspruch auf Förderung; Rechte entstehen erst aus einem Zuwendungsbescheid oder einem Fördervertrag. Unternehmen, die verbindliche Zusagen erhalten hatten, waren in einer weit stärkeren Position als diejenigen, die erst einen Antrag stellen wollten. Das Urteil zeigte zudem, dass Förderung, die auf Sondervermögen außerhalb des Kernhaushalts beruht, anfällig sein kann, wenn die Finanzierung des Sondervermögens verfassungsrechtlich auf schwachen Füßen steht.

Rechtsschutz für Zuwendungsempfänger

Wenn die Haushalte knapper werden, wie es nach dem Haushaltsurteil der Fall war, gewinnt die Rechtsstellung von Unternehmen an Bedeutung, die bereits Förderung erhalten haben. Ein Zuwendungsbescheid ist ein Verwaltungsakt mit entsprechender Bestandskraft. Ist er erlassen und bestandskräftig, kann er nur unter den Voraussetzungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes widerrufen werden, etwa nach § 49 VwVfG, wenn die Mittel nicht für den vorgesehenen Zweck verwendet oder Auflagen nicht erfüllt werden, oder wenn der Bescheid selbst einen Widerrufsvorbehalt enthält. Haushaltsengpässe allein rechtfertigen in der Regel nicht den Widerruf eines rechtmäßigen Zuwendungsbescheids für die Vergangenheit, auch wenn künftige Raten von verfügbaren Haushaltsmitteln abhängen können, wenn der Bescheid dies vorsieht. Wird ein Bescheid widerrufen, richten sich Erstattung und Verzinsung nach § 49a VwVfG.

Unternehmen sollten Zuwendungsbescheide und die einbezogenen Nebenbestimmungen daher von Anfang an sorgfältig lesen, einschließlich Haushaltsvorbehalten, Meilensteinen, Berichtspflichten und vergaberechtlichen Auflagen. Verstöße gegen diese Bestimmungen sind die häufigsten Widerrufsgründe, und die Behörden prüfen sie genauer, wenn die Mittel knapp sind. Verzögert eine Behörde eine Entscheidung oder lehnt sie einen Antrag ab, stehen Widerspruch und Klage vor den Verwaltungsgerichten zur Verfügung; die Gerichte prüfen aber in der Regel nur, ob die Behörde ihre Förderrichtlinien und ihre Verwaltungspraxis einheitlich und diskriminierungsfrei angewandt hat.

Über die Bundesebene hinaus

Das Haushaltsurteil hat auch die Länder beeinflusst, deren Haushaltsrecht ähnlichen Grundsätzen folgt. Mehrere Länder hatten ähnliche Konstruktionen genutzt und Sondervermögen eingerichtet, die aus Notlagenkrediten finanziert wurden, für Zwecke, die über die unmittelbare Notlage hinausreichten. Nach dem Urteil wurden diese Regelungen überprüft und teilweise vor Landesverfassungsgerichten angegriffen. Unternehmen, die von Landesprogrammen profitieren, sollten daher prüfen, wie diese Programme finanziert werden. Stadtwerke und öffentliche Unternehmen, die für Investitionen in Wärmenetze, öffentlichen Verkehr oder erneuerbare Energien auf Zuweisungen aus Landes- oder Kommunalhaushalten angewiesen sind, sollten ebenfalls die haushaltsrechtliche Grundlage ihrer Förderung berücksichtigen.

Die Verfassungsänderungen von 2025

Im März 2025 wurde das Grundgesetz geändert, um zusätzlichen finanziellen Spielraum für Investitionen und Verteidigung zu schaffen. Art. 143h GG erlaubt dem Bund, ein Sondervermögen mit eigener Kreditermächtigung von bis zu 500 Mrd. Euro für zusätzliche Investitionen in die Infrastruktur und für die Erreichung der Klimaneutralität bis 2045 einzurichten, das von der Schuldenbremse ausgenommen ist; die Investitionen sind innerhalb von zwölf Jahren zu bewilligen. 100 Mrd. Euro sollen dem KTF zugeführt werden, und 100 Mrd. Euro stehen den Ländern zur Verfügung.

Zusätzlich nimmt Art. 115 Abs. 2 GG nun bestimmte Verteidigungs- und Sicherheitsausgaben, die 1 % des nominalen Bruttoinlandsprodukts übersteigen, von der Kreditobergrenze aus. Diese Änderungen reagierten auf die Grenzen, die das Haushaltsurteil sichtbar gemacht hatte.

Für die Praxis ist die Frage entscheidend, wie belastbar diese neue Grundlage ist. Das neue Sondervermögen beruht auf einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Grundlage und ist daher robuster als die Umwidmung von 2021. Die Grundsätze des Urteils, etwa das Erfordernis der „Zusätzlichkeit“ der Förderung und die Haushaltstransparenz, gelten jedoch weiter, und die konkrete Verwendung der Mittel wird durch Bundesgesetz und jährliche Haushaltsentscheidungen bestimmt. Unternehmen sollten damit rechnen, dass Programme, die aus dem Sondervermögen finanziert werden, auf Zusätzlichkeit und zeitliche Abfolge geprüft werden.

Beihilferecht und Programmgestaltung nach dem Urteil

Neben dem Haushaltsrecht ist ein zweiter Rechtsrahmen zu beachten. Förderung für die Energiewende muss zudem mit dem EU-Beihilferecht vereinbar sein. Die meisten deutschen Programme stützen sich auf die Leitlinien der Kommission für staatliche Klima-, Umweltschutz- und Energiebeihilfen (KUEBLL), die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung oder Einzelgenehmigungen, einschließlich befristeter Rahmen. Das Haushaltsurteil hat diese Anforderungen nicht verändert, wohl aber das haushaltsrechtliche Umfeld, in dem Programme gestaltet werden.

Instrumente mit langfristigen Zahlungsverpflichtungen, etwa Klimaschutzverträge, die Unternehmen über viele Jahre die Differenz zwischen konventionellen und klimafreundlichen Produktionskosten ausgleichen, erfordern stabile Haushaltsermächtigungen, die ihrerseits eine sorgfältige Planung unter der Schuldenbremse voraussetzen. Verträge dieser Art enthalten Bestimmungen zur Verfügbarkeit von Haushaltsmitteln, die Unternehmen genau lesen sollten. Gerade bei langen Laufzeiten entscheidet die Ausgestaltung dieser Klauseln darüber, wie belastbar die Förderzusage tatsächlich ist.

Förderrisiken bei Transaktionen und Projektfinanzierungen

Förderung ist bei Energiewendeprojekten zu einem wesentlichen Werttreiber geworden, der sich unmittelbar auf Bewertung und Finanzierbarkeit auswirkt, und das Urteil hat Kreditgeber und Investoren in dieser Hinsicht vorsichtiger gemacht. Bei Projektfinanzierungen verlangen Banken typischerweise, dass Zuwendungsbescheide vor dem Financial Close vorliegen, dass aufschiebende Bedingungen das Fehlen von Widerrufsgründen erfassen und dass das Finanzmodell des Kreditnehmers auch bei einer Verzögerung der Förderung tragfähig bleibt. Bei M&A-Transaktionen prüfen Käufer, ob die Zuwendungsbescheide der Zielgesellschaft übertragbar sind, ob ein Kontrollwechsel der Zustimmung der Behörde bedarf und ob die Einhaltung der Förderbedingungen in der Vergangenheit dokumentiert ist, weil Verstöße nach dem Vollzug zu Rückforderungen führen können. Garantien und spezifische Freistellungen für Förderrisiken sind bei Transaktionen mit geförderten Vermögenswerten inzwischen üblich, häufig abgesichert durch Treuhandvereinbarungen.

Lehren für Unternehmen

• Unterscheiden Sie zwischen Programmankündigungen, Förderrichtlinien und verbindlichen Zuwendungsbescheiden oder Förderverträgen.
• Prüfen Sie die Förderbedingungen, einschließlich Widerruf, Rückforderung und Haushaltsvorbehalten.
• Planen Sie Verzögerungen und Änderungen von Programmbudgets ein, insbesondere wenn die Förderung von Sondervermögen abhängt.
• Verfolgen Sie die Haushaltsentscheidungen des Bundes und die Ausführungsgesetzgebung zum Sondervermögen nach Art. 143h GG.
• Stellen Sie die Einhaltung beihilferechtlicher Auflagen sicher, da Rückforderungsrisiken auch aus dem Beihilferecht entstehen.

So unterstützt TRW & Co

Wir beraten Unternehmen zu öffentlicher Förderung für Energie-, Klima- und Industrieprojekte, einschließlich Anträgen, Förderverträgen, beihilferechtlicher Compliance und Streitigkeiten über Widerruf und Rückforderung. Wir bewerten, wie sich haushaltsrechtliche Entwicklungen wie das Haushaltsurteil des BVerfG und die Verfassungsänderungen von 2025 auf konkrete Programme und Projekte auswirken. Unsere Arbeit ist verknüpft mit unseren Praxisbereichen Beihilferecht und Wasserstoff und Dekarbonisierung; siehe auch unsere Beiträge zu Klimaschutzverträgen und zu Beihilfen für Klima und Energie. Bitte kontaktieren Sie uns, um Ihre Förderstrategie zu besprechen. Dieser Beitrag dient der allgemeinen Information und ist keine Rechtsberatung.